Landwirtschaft: Warum Europa einmal fast in Milch ertrank

In Brüssel feiert man das fünfzigjährige Bestehen der „Gemeinsamen Agrarpolitik“. Warum sie so kompliziert ist, lässt sich nur aus der Geschichte verstehen. Über die Agrarpolitik nach 2013 wird bereits verhandelt.

Wien. Sie besitzen zwei Kühe. Die EU tötet eine, melkt die andere, bezahlt Ihnen dafür eine Entschädigung und schüttet die Milch dann in die Nordsee.

Das ist ein Witz – aber auch nicht allzu weit davon entfernt, was die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) in ihrer Geschichte so hervorgebracht hat. Da wurden Bauern dafür bezahlt, dass sie ihre Äcker nicht bewirtschaften, oder dafür, dass sie einst Rinder besaßen. Aus Brüssel fließen pro Jahr etwa 50 Mrd. Euro an die Landwirte, rund die Hälfte des EU-Budgets. Und das für einen Bereich, in dem nur wenige Prozent der Bevölkerung beschäftigt sind. Die Agrarpolitik ist der einzige komplett vergemeinschaftete Bereich in der EU.

Ein teurer Spaß, könnte man meinen. Umso mehr, weil viele Vorschriften auf den ersten Blick schwer nachvollziehbar sind. Zumindest aus heutiger Sicht: Denn warum die Agrarpolitik so kompliziert ist, wie sie ist, lässt sich nur aus der Geschichte verstehen.

Die Versorgung der Konsumenten mit hochwertigen, sicheren und nachhaltig produzierten Nahrungsmitteln – und das zu erschwinglichen Preisen: Das ist die erste Aufgabe der Landwirtschaft. Nun kann man zurecht fragen, ob wir Europäer angesichts des allgegenwärtigen Überflusses Angst vor dem Hungerleiden haben müssen. Zumal der Auftrag aus der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg stammt: Europa lag in Trümmern und war vom Weltmarkt abgeschottet. Der Hunger war allgegenwärtig. Das darf nicht sein, Europa müsse sich selbst versorgen können, sagte man sich damals. Und legte den Grundstein für die heutige GAP: Mit garantierten Mindestpreisen regte man die Bauern zum Produzieren an. Europa sollte nie mehr hungern müssen.

Und die Bauern produzierten: bauten an, ernteten, melkten, was das Zeug hielt. Weil sich bald der technologische Fortschritt dazu schlug, produzierten sie immer schneller und immer mehr. So entstanden die berühmten Milchseen und Butterberge. Der Versuch der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG, Vorläufer der EU), die Produktion mit Quoten zu beschränken, scheiterte. Denn die Quoten waren meist höher angesetzt als der Verbrauch. Ausländische Anbieter, die wegen der hohen Preise in den europäischen Markt drängten, wurden mit Importzöllen und -quoten ferngehalten.

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Plötzlich hatte Europa zu viel

Wohin also mit den Bergen an Nahrung? Auf den Weltmarkt, dachte man sich. Der Weltmarktpreis war allerdings viel niedriger, als der in der EWG garantierte Mindestpreis. Also unterstützte man die Bauern auch dabei, ihre Waren ins Ausland abzusetzen, und die Exportsubvention war geboren. Daraus ergab sich die paradoxe Situation, dass man die Landwirte erst dafür bezahlte, Überschüsse zu produzieren und in einem zweiten Schritt dafür, die Produkte auch verkaufen zu können.

Aber auch das verbesserte die Situation nicht entscheidend. Gleichzeitig stiegen die Ausgaben für die Agrarpolitik. 1994 verpflichtete sich die EU im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens GATT, interne Stützen abzubauen und Zölle und Exportsubventionen zu senken. Man beschloss, die GAP weg von der Markt- und Preisstützung hin zur direkten Einkommensstützung zu manövrieren. Umgesetzt wurde das mit der McSharry-Reform: Preise wurden gesenkt, Flächen stillgelegt und Direktzahlungen eingeführt, um den Bauern ihre Einkommensausfälle zu ersetzen. Außerdem sollten erstmals Umweltfragen eine Rolle spielen.

Mit der Agenda 2000 wurde die Entwicklung des Ländlichen Raumes stärker in den Fokus gerückt. Unter dem österreichischen Agrarkommissar Franz Fischler folgte schließlich die Zäsur: Die Förderungen wurden von der Produktion entkoppelt. Sie sollten fortan eine Art finanzielle „Belohnung“ der Bauern für die Pflege der Landschaft, die Nutzung von umweltfreundlichen Technologien und die Schaffung von Arbeitsplätzen auf dem Land sein. Die Direktzahlungen wurden gestutzt und zum Teil in die Zweite Säule, die Ländliche Entwicklung, verlagert.

Heute kommen im EU-Schnitt rund zwei Drittel der Förderungen aus dem Topf der Direktzahlungen (Erste Säule), der Rest aus der Zweiten. In Österreich ist das Verhältnis umgekehrt. Die Förderungen aus der Zweiten Säule fließen allerdings nur, wenn die nationalen Regierungen im Rahmen der Kofinanzierung noch einmal die Hälfte draufschlagen.

Es gibt Stimmen, die fordern, dass die Förderungen weiter von der Ersten in die Zweite Säule umgeschichtet, also stärker an bestimmte Leistungen geknüpft werden. Denn die Landwirtschaft in Europa hat sich seit der Nachkriegszeit komplett gewandelt: Früher ernährte ein deutscher Bauer zehn Menschen, heute sind es weit über 100. Früher lebte ein Fünftel der Europäer von der Landwirtschaft, heute nur noch wenige Prozent. War der klassische Bauernhof einst ein Familienbetrieb, gibt es heute eine echte Agrarindustrie. In Österreich gibt es rund 130.00 Höfe, allein seit 1980 gaben 131.000 auf. Ein Drittel der heimischen Bauern melkt und pflügt im Nebenerwerb. Auch im EU-Budget verliert die Landwirtschaft an Gewicht: Entfielen einst 70 Prozent der Ausgaben auf den Agrarbereich, werden es 2013 nur noch knapp 40 Prozent sein.
Kritiker fordern echte Reform

Das sei immer noch zu viel, monieren Kritiker des milliardenschweren Fördersystems. Derzeit wird in Brüssel über die Agrarpolitik nach 2013 verhandelt: Die Landwirte und ihre Interessenvertreter pochen auf die Beibehaltung des Systems. Ihre Kritiker fordern eine Reform der Direktzahlungen bis hin zu ihrer Abschaffung. Die Bauern laufen dagegen Sturm und pochen auf Versorgungssicherheit und den Erhalt der kleinstrukturierten Landwirtschaft. Kein Wunder: Kommen doch hierzulande mehr als 80 Prozent der Bauerneinkommen von der öffentlichen Hand.

Sah es zunächst danach aus, als würde der EU-Landwirtschaft eine richtige Reform ins Haus stehen, hat sich das Bild in den vergangenen Monaten gewandelt. Derzeit wirkt es eher so, als würde das Projekt „Agrarpolitik Neu“ mit ein paar kosmetischen Änderungen über die Bühne gehen.